今年没花出去的5.8亿元光伏补贴，将要用往何处？

（5）光绪三十四年十二月初十日（1909年1月1日）的民政部奏调查户口章程折，并附拟成的共11章40条的调查户口章程。

总体上可以为有形成本和无形成本。但是，目前我国许多重要的公共信息不够透明，尤其是影响社会稳定的群体性事件，一些行政机关往往将这些事件中的信息视为机密，认为一旦公开就会对事件的顺利处置人为地造成干扰，殊不知这样做的后果只能导致相对人与行政机关的信息不对称，影响相对人参与的信心，使得相对人处于合乎理性的无知状态，进而影响他们参与能力的提高，最终也会危及群体性事件的圆满解决。

从表面上看，行政机关主动与相对人对话和交流，似乎有损政府的权威和尊严，但政府对公众正当诉求的积极回应与妥协，恰恰是政府必须承担的责任和义务。实际上，每一次群体性事件看似突然爆发，但从民意发展到民怨直至最后的民爆，都会经历一个漫长的发酵过程，如果政府部门及其工作人员能够高度重视，在事前、事中及时充分了解情况，及时采取措施充分回应民意，那绝大部分群体性事件都可以阻却在萌芽状态。2． 能够有效保护相对人的合法权益。[14] ［英］ 戴维·赫尔德： 《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社，2008 年版，第243 页。主要表现在以下方面：一是在对群体性事件定性上，往往将群体性事件视为破坏社会管理秩序的负面现象，没有认识到它的正面意义。

因此，需要从行政法角度进行科学的制度设计，推动回应型治理模式的法律化。[7]该定义将群体性事件定性为向国家机关施加压力、破坏公私财物、危害人身安全、扰乱社会秩序的事件，这种行为定性只强调群体性事件的负面性，显然是不客观和不全面的。四、回应型治理模式的行政法构建作为群体性事件的新型治理模式，如果不能予以规范化、制度化，就无法对行政机关的行为发挥引导和规范作用，也无法被行政机关自觉参照执行。

因此，相对人参与群体性事件的治理过程离不开信息公开。[17]王锡锌主编： 《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社2008 年版，第149 － 156 页。关键问题还在于压制型治理模式会产生无形成本。政府应当允许公众在合法范围内的呼吁和抗争，允许公众揭露社会问题，允许释放不满情绪。

外在效能感是指认为机构和政治制度的参与者将正面回应公民的参与及其传递的要求。[11]本书编写组： 《预防与处置群体性事件党政干部读本》，人民日报出版社2009 年版，第178 － 179 页。

回应型治理模式以相对人有序参与为手段，以平衡论作为理论基础，将维护社会韧性稳定作为终极目标。二是利益表达的非均衡性。从表面上看，压制型治理模式中行政机关付出的有形成本似乎不高，但由于压制型治理模式会导致群体性事件的循环发生，所以这种有形成本不是一次性投入的，而是多次成本的叠加。与一般的公共论坛、听证会、说明会不相同，公民会议的目地是通过不具专业知识的公众，能够针对社会冲突性的议题或公共政策进行理性、共善的讨论，进而达到社会共识。

由于受管理论影响，我国现行行政法律制度尚未对行政机关有效治理群体性事件提供系统和科学的规范性指引。[4]作为群体性事件的行政处置模式，它以实现行政机关所认定的公共利益为终极目标，以贯彻行政机关的单方意志的强制性行政行为为主要手段，基本无视参与群体性事件的行政相对人的权利主体地位。应当说，现代行政法的核心使命始终是通过权利和义务模式为行政活动提供一种合法性评价和理解框架。( 3) 适时制定统一的听证会法。

在北欧，公民会议的结论必须公开向媒体发布，并提交行政部门作为决策参考，若行政机关不采用，必须提出解释。在这种体现民主精神的官民协商的过程中，一方面，相对人的知情权和参与权得到保障。

其次，听证会代表的选择应该充分体现民意，并适当增加弱势群体的代表。[10]参见戚建刚： 《风险规制过程合法性之证成———以公众和专家的风险知识运用为视角》，《法商研究》2009 年第5 期。

甚至于可以视情况选择适当的方式公开听证会代表的姓名以及联系方式，以保证利益相关人的利益表达。正如英国学者麦克弗森所总结的，参与型民主能促进人类发展，强化政治效率感，弱化人们对于权力的疏离感，培养对集体问题的关注，并有助于形成一种积极的、具有知识并能够对行政机关事务更有兴趣的公民。实际上，西方新公共治理理念早就提出政府应当建立社会安全阀机制，即通过各类型社会中介组织( 亦称第三部门) 在政府与社会、政府与个人之间建立联系，为社会提供内容广泛的服务，并发挥桥梁和纽带的作用。对此，可以通过制定《听政法》或《听证条例》的方式来规范听证的功能、听证的范围、听证会参与者的资格、听证的程序、听证报告等，细化操作规则并减少人为因素的干扰。[19]总之，对于相关政府部门和有关领导未能有效回应或解决相对人的合理诉求，现有的责任机制规定过于抽象和笼统，因而难以通过责任机制来保障公众有序参与群体性事件处置过程，从而造成公众民主参与所可以获得的理想效果大打折扣。如有学者认为： 群体性事件是指具有某些共同利益的群体，为了实现某一目的，采取静坐、冲击、游行、集会等方式向国家机关施加压力、破坏公私财物、危害人身安全、扰乱社会秩序的事件。

[9]参见罗豪才等： 《现代行政法的理论基础———论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，《中国法学》1993 年第1 期。(戚建刚：中南财经政法大学法学院教授，法学博士，博士生导师。

主要包括行政机关公信力的降低、行政机关负责人政治资本的损失、对民主大环境的负面影响等。在压制型治理模式中，有形成本主要包括动用警力的费用、封堵信息传播的费用、后期追查不法分子的费用以及从群体性事件的发生到最后达到刚性稳定时所花费的人力和物力等。

[17]虽然目前这些做法没有法定拘束力，无法充分影响政府决策，但积极的意义在于让决策者明白，在取得充分信息之后的公共讨论所呈现的民意是什么。群体性事件主要类型可以分为维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱和社会纠纷，其中重点是维权事件和泄愤事件。

行政听证制度是一项带有浓郁现代民主色彩的社会管理制度，是关涉民意表达的一项重要程序设计。二、压制型治理模式及其合法性危机( 一) 压制型治理模式的主要特征压制型治理模式，是指行政机关主要运用行政强制手段对群体性事件进行打击处理。[16]蔡定剑主编： 《公众参与———欧洲的制度和经验》，法律出版社2009 年版，第26 － 36 页。然后，采取警力驱散和封堵信息等强制性手段将群体性事件压制下去。

[6] 管理论主要从行政权力角度建构国家的行政法制，强调行政机关对行政相对人的单方管理，强调行政机关职权与职责之重要性，而较少关注行政相对人的权利与义务。该模式所构建的社会稳定是一种刚性稳定，而刚性稳定看似强硬实则脆弱，其动用的社会资源极大，付出的行政成本极高。

可以说，在参与群体性事件之前，相对人的权益大多已经受到了特定国家机关或其他私主体的违法行为的侵害。[19]黄毅峰： 《群体性事件行政问责的现状及对策思考》，《求实》2010 年第2 期，第70 页。

[1]一般来讲，群体性事件的发展过程可以划分为四个阶段，即酝酿阶段、集合阶段、爆发阶段和处置阶段。公共协商机制是以协商民主理论为基础建立起来的决策机制，它是国家立法与公共决策民主化的担保机制。

实际上，群体性行动仍然是我国公众表达权利诉求的一种正当方式，是社会压力的一种释放渠道。首先，行政机关对日常管理中所发现的社会矛盾的即时处理，可以及时定纷止争，避免公众不满情绪的持续积累，从而有效预防群体性事件的发生。回应型治理模式强调相对人的主体地位，要求相对人能够参与对群体性事件的处理过程，这种以有序参与为核心的治理模式能够培养和增强相对人的政治参与素质。鉴于我国目前信访机构十分分散，信访案件处理效率极为低下的现实，应该将信访资源进行统一的调配，形成一个比较完善的信访处理体系。

如果处理不到位，极有可能为更大规模群体性事件的发生埋下祸根。[16]在国内，一些地方行政机关依据法律上级文件的精神，在制定大政策或实施重大项目时也采取了类似于公民会议的做法。

例如，我国《行政强制法》就直观体现了行政相对人权益保护的思想。因此，今后要从保障公众有序参与整个群体性事件治理的全过程的角度来设计行政责任制度，要追溯事件发展的整个过程，开展责任倒查，并进一步明确追责部门、责任主体、追责事由，完善责任追究程序，避免过去那种因责任体系弹性过大、责任单纯集中于结果，造成问责不当和问责失效的情况反复出现。

回应型治理模式强调行政机关与相对人的互动，强调行政机关倾听相对人的意见，并予以及时有效的反馈与回应。从行政相对人的立场分析，群体性事件之所以发生，主要是由于他们难以在正常的法制渠道内表达自身的利益诉求，从而采取的一种体制外的表达方式。

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